新疆维吾尔自治区应急管理厅
新疆维吾尔自治区应急管理厅
为规范全区煤矿外包工程安全生产管理，厘清发包、承包单位各方安全生产责任，强化全流程安全管控，有效防范化解煤矿外包工程生产安全事故，自治区应急管理厅印发《自治区煤矿外包工程安全管理办法》（新应急规〔2025〕2号，以下简称《外包管理办法》），现就有关内容解读如下：
一、《外包管理办法》制定背景是什么？
2024年1月，国务院安全生产委员会印发《安全生产治本攻坚三年行动方案（2024—2026）》（安委〔2024〕2号），对矿山安全生产治本攻坚作出顶层部署。2024年4月24日，自治区安全生产委员会办公室印发《自治区矿山安全生产治本攻坚三年行动实施方案（2024—2026年）》将规范煤矿外包工程管理作为矿山治本攻坚的核心任务之一，明确要求制定出台《自治区煤矿外包工程安全管理办法》。
近年来，全区煤矿外包工程领域生产安全事故时有发生，暴露出外包工程违规发包、资质审查不严、安全责任悬空、现场管理混乱、监管存在短板等突出问题。为全面落实国家及自治区矿山安全生产治本攻坚工作部署，补齐煤矿外包工程安全管理制度短板，界定发包与承包单位安全生产责任，规范煤矿外包工程全流程作业与监管行为，依据《中华人民共和国安全生产法》《煤矿安全生产条例》等法律法规，制定本《外包管理办法》，对提升全区煤矿安全生产保障能力、推动矿山安全治理向事前预防转型具有重要意义。
二、《外包管理办法》主要有哪些内容？
《外包管理办法》共五章三十三条，围绕煤矿外包工程安全管理与监督核心，明确各方安全生产责任、规范作业管理流程、强化监督约束，系统界定煤矿外包工程从发包、施工到监管的全链条要求，具体内容如下：
（一）总则。明确办法适用范围为自治区管辖范围内（不含新疆生产建设兵团）以外包方式从事煤矿建设、生产等工程施工作业活动的安全管理和监督；确立发包单位负安全生产主体责任、承包单位对施工现场安全生产负责的核心原则，多个承包单位时由发包单位统一管理；要求发包单位建立外包工程管理制度，承包单位依法履行安全生产职责、承担相应责任。
（二）发包单位的安全生产职责。一是明确发包单位基础管理要求，要依法设置安全生产管理机构、配备专职安全管理人员，不得擅自压缩工期、违章指挥或强令冒险作业；招标评标突出技术、安全因素权重，健全异常低价投标甄别程序。二是严格审查承包单位安全生产许可证、建筑业企业资质，以及项目部安全管理机构、人员持证上岗等情况，不得向不符合安全生产条件的项目部发包工程。三是双方必须签订安全生产管理协议，明确安全投入保障、隐患排查治理、安全教育培训等8项核心内容；发包单位作为安全投入责任主体，足额提供安全资金并监督落实。四是每半年对承包单位资质、人员、制度等开展全面检查，日常巡查施工现场；将承包单位及项目部纳入本单位安全管理体系，实施全过程监督。五是明确井工煤矿、露天煤矿采掘、剥离等核心工程发包对象与数量的禁止性条款，严禁违规发包；做好技术交底，提供真实、完整、有效的安全生产相关资料。六是每年至少开展一次外包工程安全生产考核；健全应急预案体系，将承包单位应急方案纳入本单位预案并组织演练；事故接报后1小时内上报监管部门，按事故调查报告及批复承担责任。
（三）承包单位的安全生产职责。一是依法依规组织施工，有权拒绝违章指挥和强令冒险作业；总承包对施工现场负责，分项承包承担连带责任，严禁转包、违法分包，主体工程须自行完成。二是依法取得建筑业企业资质和安全生产许可证，在资质范围内承揽工程；高瓦斯、煤与瓦斯突出、水文地质复杂及以上等特殊矿井施工，须具备一级及以上资质和相应煤矿施工业绩。三是健全安全责任体系，设置安全管理机构，配备专职安全员、注册安全工程师；重点工程项目部人员、特种作业人员满足经验与学历要求，项目部负责人不得兼任其他项目负责人。四是每月开展项目部安全检查，每季度组织全员安全教育培训与考核；安全资金专款专用，井下工程严格落实领导带班下井制度，及时排查治理隐患。五是总承包统一编制应急预案，分项承包制定现场处置方案并配合演练；区外承包单位入疆作业前，须向作业地县级及以上应急管理部门书面报备工程概况、资质等级、人员、设备等信息。六是发生事故的事故现场人员立即上报承包单位及项目部负责人，接报后及时如实通报发包单位并启动预案抢险。
（四）监督管理。一是建立事故通报机制，承包单位在自治区内发生一般及以上事故的，由自治区应急管理厅通报，并抄送其登记注册地省级应急管理部门。二是监管部门重点核查发包单位安全协议、安全投入，承包单位资质、人员持证，发包转包行为，工伤保险缴纳，应急体系及装备配备等5项内容。三是要求属地应急管理部门建立承包单位管理档案，将其许可、资质、承揽工程、事故等情况整理归档。确立处罚依据，发包单位与承包单位违反本办法规定的，依据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国煤炭法》《煤矿安全生产条例》等相关法律法规进行处罚。
（五）附则。对煤矿、外包工程、发包单位、承包单位等8项核心用语统一界定；明确办法由自治区应急管理厅负责解释，自2025年8月5日起施行，有效期五年。
三、推动《外包管理办法》贯彻落实有哪些措施？
（一）精准宣贯培训，夯实制度执行基础
一是结合煤矿安全生产许可证现场核查、日常执法检查、节假日巡查等工作，开展《外包管理办法》进企业、进项目部专项宣讲，逐条解读核心条款、责任边界与违规后果。二是督促各地（州、市）应急管理局组织辖区煤矿发包单位、承包单位开展专题培训，覆盖企业主要负责人、安全管理人员、项目部及一线作业人员，确保全员熟知办法要求。三是指导煤矿企业结合自身外包工程实际，开展内部常态化宣贯与培训，营造“人人学办法、人人守办法”的管理氛围。
（二）严格执法检查，压实各方安全责任
一是将《外包管理办法》落实情况作为煤矿安全执法检查核心内容，采取“四不两直”、明查暗访等方式，直插外包施工现场核查违规发包、资质挂靠、转包违法分包、安全投入不到位等问题。二是对违反办法规定、造成生产安全事故的单位及责任人，依法严肃追责；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。三是将严重违法违规单位和个人纳入安全生产失信名单，限制其参与煤矿外包工程相关活动，形成监管震慑。
（三）强化闭环监管，规范外包管理秩序
一是督促发包单位建立外包工程全流程管理台账，严格落实资质审查、安全协议签订、安全投入、统一管控等主体责任。二是规范区外承包单位入疆作业报备管理，督促属地应急管理部门做好报备信息核查、日常监管，实现外地施工单位全覆盖管控。三是建立隐患问题闭环整改机制，对检查发现的问题下达整改指令，跟踪督办、限期销号，严防整改流于形式。
