新疆维吾尔自治区应急管理厅
新疆维吾尔自治区应急管理厅
新政办发〔2017〕193号
2017年10月8日
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是全面推进依法治疆，加快推进我区防灾减灾救灾能力建设的关键时期，为服务社会稳定和长治久安总目标，提高我区综合防灾减灾能力，最大程度保障人民群众生命财产安全，依据《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》《自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及有关法律法规，制定本规划。
一、现状与形势
（一）“十二五”期间综合防灾减灾工作成效
“十二五”期间，我区地震、暴雪、洪涝、风雹、山体滑坡、泥石流、干旱等自然灾害交织叠加频发，给人民群众生产生活带来重大影响，五年来，共造成1335.6万人次受灾，138人死亡，55.6万人次转移安置，13.6万间房屋倒塌。面对复杂严峻的灾害形势，在党中央、国务院的亲切关怀下，在自治区党委、自治区人民政府的高度重视和坚强领导下，全区各级各部门认真履行职责、密切配合、协调联动，努力加强防灾减灾能力建设，有序有效开展抗灾救灾工作，取得了显著成效。与“十一五”时期历年平均值相比，“十二五”时期因灾死亡人口、紧急转移安置人口、倒塌房屋数量、农作物受灾面积分别减少29.6%、8.9%、55.3%、28%。综合防灾减灾工作取得新的突破。
一是科学决策水平不断提高。自治区减灾委充分发挥职能作用，修订和完善了五级自然灾害救助应急预案,编制出台了《自治区实施〈自然灾害救助条例〉办法》《自治区自然灾害救助资金管理暂行办法》《自治区受灾人员冬春生活救助工作规程》等多项政策规定，成功应对伊犁巩留6.0级地震、和田洛浦6.0级地震、伊犁新源6.6级地震、于田7.3级强烈地震、皮山6.5级地震、阿克陶6.7级地震、呼图壁6.2级地震、塔什库尔干塔吉克自治县5.5级地震、精河6.6级地震，以及南北疆暴雨洪涝等重大自然灾害。
二是综合联动机制初步建立。党委坚强领导、政府统一指挥、民政部门综合协调、各有关部门配合联动、军地协同参与的灾害应急管理工作格局基本形成，上下衔接、协调有序、运转高效的自然灾害救助应急工作机制不断健全。灾害信息员队伍不断壮大，综合减灾救灾队伍建设全面推进。
三是应急救助效果全面显现。面对灾情，国家和自治区多次启动二级、三级和四级救灾应急响应，各有关部门及时深入灾区一线开展应急救援、临时生活救助和灾后恢复重建，下拨中央和自治区救灾资金21.4亿元，调拨大量救灾物资，切实保障了受灾群众基本生活，有力维护了灾区社会和谐稳定。
四是防灾减灾能力逐步增强。适应我区灾害特点和发展趋势，不断倡导综合防灾减灾新理念，由“救灾”向“防灾”转变，累计创建164个“全国综合减灾示范社区”。以“5·12”国家减灾日为契机，在全区普遍开展了以灾害预防、自救、互救等为主要内容的科普宣教活动，防灾减灾意识日益深入人心，社会公众自救互救技能不断增强。
五是综合保障能力有效提升。乌鲁木齐中央级救灾物资储备库基本建成，10个地州、27个县市级救灾物资储备库落地建设，82个县市救灾应急专用车辆配备到位，规模适度、布局合理、功能齐全、保障有力的救灾物资储备体系正在形成。
（二）“十三五”时期综合防灾减灾面临的形势
进入“十三五”时期后，围绕新疆社会稳定和长治久安总目标，全区综合防灾减灾工作任务艰巨、挑战特殊、机遇难得。
一是围绕总目标迫切需要防灾减灾工作发挥更加积极重要的保障作用。受全球气候变化影响，“十三五”时期全区极端天气气候事件及其次生衍生灾害呈增加趋势，人民群众抵御自然灾害的能力较弱，因灾返贫的人数可能增多，脱贫攻坚任务艰巨，加之全区社会稳定形势依然严峻，各类事件的突发性、异常性和复杂性日益突出，迫切需要防灾减灾工作发挥保障作用，为实现总目标提供支撑。
二是围绕总目标迫切需要防灾减灾工作加快改革创新步伐。全区防灾减灾基础依然薄弱，统筹协调、属地管理、市场和社会力量参与机制尚不健全，各地灾害救助标准有待完善，防灾减灾救灾能力明显不足，科技支撑水平、监测预警技术和应急处置能力有待提高，各类防灾减灾基础设施建设相对滞后，区域发展不平衡，需要牢固树立发展新理念，用改革的手段破解难题、补足短板，为实现总目标奠定基础。
三是围绕总目标迫切需要防灾减灾工作抓住发展新机遇。新形势下，新疆是实施西部大开发战略的重点地区，是丝绸之路经济带核心区，是我国反恐维稳的前沿阵地和主战场，因此，做好防灾减灾救灾工作事关全疆各族人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，事关自治区改革发展稳定大局，在经济发展新常态下，全区均衡发展能力显著增强，人民群众对救灾工作的要求和期待愈加高涨，我们要深刻认识防灾减灾救灾工作在实现总目标中的战略地位，准确把握防灾减灾救灾工作的新要求新内涵，切实保障人民群众生命和财产安全，为实现总目标作出新的更大贡献。
二、指导思想、基本原则与规划目标
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，贯彻自治区第九次党代会、自治区党委九届二次全体（扩大）会议精神，切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和落实新发展理念，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，坚持以人民为中心的发展思想，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，着力构建与总目标相适应的防灾减灾救灾体制，全面提升我区抵御自然灾害的综合防范能力，切实维护各族人民群众生命财产安全，为实现新疆社会稳定和长治久安总目标提供坚实保障。
（二）基本原则
以人为本，安全惠民。坚持以人为本，始终把保障各族人民群众生命财产安全放在首位，把保障受灾群众基本生活作为防灾减灾救灾工作的出发点和落脚点，努力减少灾害损失，切实维护社会稳定和长治久安。
分级负责，属地为主。依据自然灾害损失，及时启动应急响应，自治区发挥统筹指导和支持作用，各级党委和政府分级负责，地方就近指挥、强化协调并在救灾中发挥主体作用、承担主体责任。
政府主导，社会参与。坚持各级政府在防灾减灾救灾工作中的主导地位，充分发挥市场机制和社会力量的重要作用，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。
预防为主，综合减灾。突出灾害风险管理，着重加强自然灾害监测预报预警、风险评估、工程防御、宣传教育等预防工作，坚持防灾抗灾救灾过程有机统一，综合运用各类资源和多种手段，强化统筹协调，推进各领域、全过程的灾害管理工作。
（三）规划目标
1.防灾减灾工作纳入各级国民经济和社会发展总体规划。
2.防灾减灾救灾体制机制进一步健全，法规体系进一步完善。
3.自然灾害造成的死亡人数在同等灾害强度下较“十二五”时期明显下降，年均因灾直接经济损失占地区生产总值的比例控制在1.3%以内，自然灾害对生态环境的影响进一步降低。
4.建立多灾种综合监测预报预警信息发布平台，信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率显著提高。
5.建成自治区、地州、县市、乡镇四级救灾物资储备体系，确保自然灾害发生12小时之内，受灾人员基本生活得到有效救助。完成乌鲁木齐中央救灾物资储备库喀什分库和自治区救灾物资储备库北疆分库建设。加快地州、县市救灾物资储备库建设，争取到“十三五”末，地州市级救灾物资储备库实现全覆盖、县市级救灾物资储备库达到50%以上。
6.提高重要基础设施和基本公共服务设施的灾害设防水平，特别是有效降低学校、医院等设施因灾造成的损毁程度。
7.防灾减灾科技水平显著提升。加快自治区、地州、县市三级减灾中心建设，为灾害应急管理提供技术支撑和服务；加快自治区、地州、县市三级救灾物资储备管理信息化平台建设，提高救灾物资储备管理实效。
8.增创100个“全国综合减灾示范社区”和1个“全国综合减灾示范县（市、区）。
9.防灾减灾知识的社会公众普及率显著提高，实现在校学生全面普及。
10.综合防灾减灾人才队伍规模不断扩大，人才结构更加合理，乡镇（街道）、易灾多灾的村（居）确保有1名灾害信息员，逐步建立灾害信息员灾情报送绩效评价与奖惩机制。
11.加快全区应急避难场所建设，出台相关建设标准规范，为应急避难场所的供水、供电、应急厕所等基础设施建设提供基本遵循。
12.加强地州市级救灾应急装备建设，配备救灾应急专用车辆。
三、主要任务
（一）完善防灾减灾救灾法规制度。
认真贯彻落实《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》《新疆维吾尔自治区实施＜自然灾害救助条例＞办法》《自治区党委、自治区人民政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》《新疆地质灾害防治条例》《自治区关于支持引导社会力量参与减灾救灾工作的实施意见》等规章制度，规范防灾减灾救灾工作。
（二）健全防灾减灾救灾体制机制。
加强各级减灾委员会及其办公室统筹指导和综合协调作用，发挥主要灾种防灾抗灾指挥机构防范部署与应急指挥作用。明确自治区与地州灾害管理事权划分，强化地方党委、政府主体责任，建立健全与自然灾害救助需求相适应的人员、资金、物资保障机制，将自然灾害救助资金纳入本级财政预算。加强有关部门、部门与地州间协调配合和应急联动，修订和完善自治区、地州、县市、乡镇和村(居)五级自然灾害救助应急预案。完善防灾减灾基础设施、生活保障、物资装备储备等方面的综合投入机制，健全恢复重建资金筹措和应急征用补偿等机制。完善军地协同联动、救援力量调配、物资储运调配等应急联动机制。健全灾后救助、灾害损失评估、恢复重建与社会动员的长效机制。
（三）加强灾害监测预警预报和风险防范能力建设。
加强国土资源、交通、气象、水利、地震、农业、林业、畜牧、卫计、安监、通信等相关部门协调联动，完善自然灾害信息资源获取和监测预报预警机制，实时掌握极端天气和地质灾害发展趋势，建立预警信息发布绿色通道，提升自然灾害早期识别和资源共享能力，严密防范强降水可能引发的山洪、泥石流等次生灾害。推进以县市为调查单位的自然灾害风险隐患排查与治理。
（四）加强灾害评估与灾情管理能力建设。
减灾委员会办公室适时组织气象、水利、农业、地震、国土等相关部门会商灾情，精准研判评估。成立自治区减灾委员会专家委员会，建立专家库，发挥智力支撑作用，健全灾害评估标准与规范，建设基于多方参与、多数据信息融合、多模型方法协同的重特大自然灾害风险评估机制。加快与国家自然灾害信息交换和共享信息化平台建设，实现系统互联互通。规范自治区-地州市-县市区-乡镇四级综合灾情和救灾信息报送工作，加强自然灾害灾情信息管理系统使用培训，提高灾情信息报送实效性。
（五）加强基层防灾减灾能力建设。
健全城乡基层社区综合防灾减灾体制机制，开展社区灾害风险识别与评估，编制社区灾害风险图，组织灾害应急演练活动。加强社区救灾应急物资储备和志愿者队伍建设。开展“全国综合减灾示范社区”和“全国综合减灾示范县（市、区）”创建活动。充分利用公园、广场及学校等大型公共服务设施，建设综合应急避难场所，完善基础配套设施。加大对自然灾害易发、多发的边境县市和贫困地区防灾减灾能力建设的支持力度。
（六）加强灾后救援与恢复重建能力建设。
进一步完善驻疆部队、人防、民兵、预备役、卫计等有关部门参与抢险救灾、抢救伤员、疫情和灾后卫生环境监测，组织心理卫生专家开展心理援助体制机制。提升抢险人员协调、物资运输，灾区急需救灾物资调运和灾后生活必需品市场供应能力，提高抢修公共基础设施，做好应急通信指挥调度及无线电频率保障工作水平。完善各级自然灾害应急救助工作规程和响应标准，落实救灾资金按比例分担机制。充实自然灾害救助项目，在中央救助的基础上，自治区适时调整完善自然灾害救助政策，稳步提升保障受灾群众生活能力。
统筹做好恢复重建需求评估、重建规划、技术保障、政策支持等工作。坚持科学重建、民生优先，将城乡居民住房恢复重建摆在突出和优先位置。大力推广绿色建筑标准和节能节材环保技术，加大住房恢复重建质量监督和监管力度。完善公共服务体系，有效提升灾后恢复重建能力和水平。
（七）加强自然灾害综合保障能力建设。
完成4个地州市级救灾物资储备库和23个县市级救灾物资储备库建设。落实救灾物资分级储备主体责任，以分级负担的方式加大救灾物资储备力度，根据需要及时采购储备自治区本级救灾物资；加快救灾物资储备管理信息化平台建设，实现救灾物资智能化管理与调运。完善农牧业物资储备，加大应急成品粮和环境应急物资储备力度。加强救灾应急装备建设，为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信装备。
加强防汛抗旱、防风治沙、防灾保畜、野生动物疫病防控、生态环境治理、生物灾害防治等防灾减灾骨干工程建设，提高自然灾害工程防御能力；加强粮食应急供应保障体系建设；实施公共基础设施安全加固工程，确保新建和改扩建的学校、幼儿园、医院、城市建筑和基础设施达到抗震设防标准；结合扶贫开发、农村安居、定居兴牧、保障房建设、危房改造、灾后恢复重建等，提升农村住房设防水平和承灾能力。
（八）加强科技防灾减灾能力建设。
统筹协调防灾减灾救灾科技资源和力量，鼓励科研单位专家学者加强基础理论和关键技术研发，建立科技支撑常态化机制。加大综合防灾减灾交流与合作，采取引进来和送出去的方式广泛开展综合防灾减灾技术交流，不断完善自治区综合防灾减灾政策。加强自治区减灾中心建设，为防灾减灾救灾工作提供信息服务、技术支持和决策咨询。
（九）加强综合防灾减灾宣传教育。
结合国家“防灾减灾日”和“国际减灾日”，弘扬防灾减灾文化，面向社会公众广泛开展知识宣讲、技能培训、案例解说等多种形式的宣传教育活动。把综合防灾减灾教育纳入国民教育体系，加强中小学校、幼儿园综合防灾减灾知识和技能宣传培训，经常性开展疏散逃生和自救互救演练，全面提升自然灾害应对能力。到2020年，全区综合防灾减灾意识明显增强，综合防灾减灾知识在学校、企事业单位及公众中普及率明显提高。
（十）发挥市场和社会力量在防灾减灾救灾中的作用。
发挥保险等市场机制作用，进一步完善农业保险机制，健全应对灾害的金融支持体系。探索建立以地震灾害为主要灾因的、适合自治区实际需求的巨灾保险机制，落实国家城乡居民住宅地震巨灾保险制度，不断扩大保险覆盖面，加大财政投入力度，突出对重点领域和人群的保障，在南北疆试点开展农房保险工作，建立各级财政补贴、农户自愿参加、保费合理分担的运行机制。
研究制定鼓励社会力量高效有序参与防灾减灾救灾工作的政策，落实税收优惠、人身保险、装备保障、业务培训、政府购买服务等支持措施。注重发挥社会力量在人力、技术、资金、装备等方面的优势，鼓励和引导社会组织、社会工作者、志愿者、爱心企业等社会力量，在政府统一指挥和统筹协调下有序开展工作，特别是参与现场救援、款物捐赠、物资发放、医疗救助、卫生防疫、心理抚慰、灾后恢复重建等工作。
四、重大项目
（一）救灾物资储备建设工程。
完成乌鲁木齐中央级救灾物资储备库喀什分库和自治区救灾物资储备库北疆分库(奎屯) 建设，加快地州、县市救灾物资储备库建设，指导各地加强多灾易灾乡镇救灾物资储备点建设。加快自治区、地州、县市三级救灾物资储备管理信息平台建设，实现救灾物资信息化、网络化、智能化管理。
加强救灾物资管理与使用，以分级负担的方式加大救灾物资储备力度，根据需要及时采购储备本级救灾物资，形成以自治区储备为中心、地州级储备为支撑、县市级储备为依托、乡镇和社区储备为补充的全疆救灾物资储备体系。健全社会力量参与救灾物资储备机制，整合供销、粮食、商业流通等行业力量，通过协议储备、依托企业代储、生产能力储备和家庭储备等多种方式储备救灾物资。建立救灾物资紧急调拨跨部门、军地间应急协调联动机制。完善受灾群众生活救助、医疗卫生防疫、交通应急保障、森林防火等方面的物资储备。
（二）应急避难场所建设工程。
根据人口分布、城市布局、区域特点和灾害特征，充分利用城市中心区或人员密集区的公园、广场及学校等大型公共服务设施，建设能够为群众提供较长时间避难和集中性救援，承担应急指挥和避难救援中心作用的城市综合应急避难场所，逐步完善应急避难场所内供水、供电、应急厕所、应急避难室、医疗救护室、物资储备室等基础配套设施建设。
（三）防灾减灾综合服务保障建设工程。
推进中国新疆喀什国际地震救援培训基地建设。健全地理信息公共服务保障机制，完成全疆交通、水系、居民地、植被、政区等基础地理信息电子地图矢量数据库和全疆卫星影像数据库建设服务平台。推进《中亚天气气候科学研究计划》，建设丝绸之路经济带核心区气象防灾减灾工程，加强气象灾害观测网建设，建成天空地互补协同、三维立体的综合气象观测系统。建设绿洲可持续发展人工增水、防雹、农业、林业、畜牧业、气象和环保工程。
（四）自治区减灾中心建设工程。
加强自治区减灾中心建设，完成自治区减灾中心技术业务楼改造和购置设备项目，推进自治区减灾中心软件和硬件建设，完善灾害数据管理系统、灾情监测可视化系统和灾情分析与评估系统，提高灾害信息获取、分析预测、应急研究、宣传培训、应急评估、政府咨询等能力。加强防灾减灾救灾应急指挥平台建设，实现与自治区应急平台的互联互通。
（五）灾害预警和风险防范工程。
建设新疆突发事件预警信息发布系统，实现平台与各级政府应急委成员单位的有效对接、与各级各部门多种发布手段的对接。推进地震监测预报中长期发展战略研究，建立完善地震台站分布式维护体系，开展地震预测预报新方法新技术试验；统筹抓好重点危险区监视跟踪，加强中长期地震危险性跟踪分析；建立数据质量监控体系，优化地球物理场观测系统。强化生物灾害防控工作，加强动植物疫病防控管理。继续做好城镇生命线、重要建筑物的抗震加固工作。开展地质灾害调查评估，加强巡查和监测预报预警，开展重点县(市、区)地质灾害防治高标准“十有县”建设，对重要地质灾害隐患点实施工程治理。充分发挥防汛抗旱指挥部职能，强化监测预警，完善河流、水库防洪安全措施。
（六）综合防灾减灾科技科普工程。
通过自治区科技计划（专项、基金等）对符合条件的防灾减灾救灾领域科研活动进行支持，发挥现代科技作用，提高重大自然灾害防范的科学决策水平和应急能力。开展新疆及中亚天气气候灾害机理研究，发展极端气候事件和气象灾害定量化、概率化预测技术。推动防灾减灾关键技术研究，推广卫星遥感平台和无人机技术操作使用服务平台在综合防灾减灾领域的应用。开发动漫、游戏、话剧、电影等防灾减灾文化产品，开展有特色的防灾减灾宣传活动，编制多种民族语言的综合防灾减灾教育培训教材，组织形式多样的综合防灾减灾教育培训，开展各类自然灾害应急演练，增强公众综合防灾减灾意识，提高自救互救技能。
五、规划实施机制与保障措施
（一）加强组织领导。
本规划由自治区减灾委员会通过优化整合各类防灾减灾救灾资源，建立健全组织协调机制和保障机制等措施统筹协调实施。自治区减灾委员会成员单位要抓好本规划目标、主要任务和重大项目的落实，各地要高度重视，落实责任，因灾制宜，强化实施，确保规划目标能够完成好，主要任务能够落实好，重大项目能够实施好。
（二）加强资金保障。
建立健全防灾减灾救灾资金多元投入机制，统筹发挥好政府资金和市场资金的作用。积极争取中央加大对自治区综合防灾减灾项目建设经费的支持，完善防灾减灾救灾资金多级分担机制，加强综合防灾减灾资金管理和使用，完善救灾和捐赠款物的管理、使用和监督机制。加强对边境地区、贫困地区和农村地区综合防灾减灾基础设施的支持力度。完善自然灾害救助标准体系。
（三）加强人才培养。
培养和发展“一队多用、专兼结合、军民结合、平战结合”的救灾抢险专业队伍，建立健全覆盖自治区和地州市、县市区、乡(镇、街道)、村(社区)的灾害信息员队伍。充分发挥人民解放军、武警部队、公安民警、医疗卫生、危险化学品应急救援队、矿山救援、民兵预备役、红十字会和社会力量等在防灾减灾救灾工作中的作用。加强自治区高等院校自然灾害及风险管理学科建设，注重专业技术人才和紧缺型人才培养。
（四）加强评估监督。
各地、各部门要结合实际编制本地区本行业的综合防灾减灾规划。自治区减灾委员会建立规划实施跟踪评估制度，强化规划实施情况的跟踪分析和监督检查。自治区减灾委员会各成员单位要加强对规划相关领域实施情况的评估，各地要加强对规划相关内容落实情况的评估。在本规划实施的中期阶段，自治区减灾委员会办公室负责对规划实施情况进行中期评估。
