新疆维吾尔自治区应急管理厅
新疆维吾尔自治区应急管理厅
西部黄金伊犁有限责任公司“12·24”
重大坍塌溃浆事故防范和整改措施
落实情况评估报告
依据《中华人民共和国安全生产法》和《国务院安委会办公室关于印发〈生产安全事故防范和整改措施落实情况评估办法〉的通知》（安委办〔2021〕4号）有关规定，自治区安全生产委员会办公室、自治区应急管理厅牵头，组织公安厅、总工会、国家矿山安全监察局新疆局相关人员及专家组成评估工作组，对2022年西部黄金伊犁有限责任公司“12·24”重大坍塌溃浆事故（以下简称“12·24”事故）防范和整改措施落实情况开展评估工作。
评估工作组通过查阅资料、座谈交流、随机抽查等方式，对伊犁州和伊宁县两级党委、政府，自治区应急管理厅、生态环境厅、自然资源厅、国资委等相关部门以及相关企业的事故防范和整改措施落实、责任追究情况进行现场评估，组织专家随机抽查伊犁州2家矿山企业，以点带面印证防范和整改措施落实情况。总体看，“12·24”事故发生后，伊犁州党委、政府及相关部门深入学习贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述和重要指示批示精神，深刻汲取事故教训，对照事故调查报告提出的整改措施要求，进一步树牢安全发展理念，健全完善矿山安全监管责任体系，举一反三落实事故防范整改，特别是在自治区党委、政府部署开展矿山安全生产帮扶指导等一系列专项治理措施推动下，矿山安全治理水平得到提升，近两年来伊犁州矿山安全生产形势稳步好转，矿山事故得到有效控制。
一、责任追究落实情况
（一）刑事责任追究情况
《事故调查报告》建议将8人移送司法机关处理。2024年4月27日，伊宁县公安局向伊宁县人民检察院提请逮捕8名犯罪嫌疑人。5月2日，经伊宁县人民检察院审查，批准逮捕7人，羁押于伊宁县看守所，另外1人由伊宁县公安局依法取保候审。7月1日，伊宁县公安局将案件移送伊宁县人民检察院审查起诉。9月，伊宁县人民检察院向伊宁县人民法院提起公诉。
2025年6月17日—19日、7月7日—10日，伊宁县人民法院先后两次开庭审理，目前尚未作出判决。
（二）行政处罚情况
1．对责任人员的行政处罚情况
（1）经济处罚情况
《事故调查报告》建议对11名责任人员给予罚款的行政处罚。2025年6月3日，伊宁县应急管理局对其中9人作出罚款的行政处罚决定，目前罚款已全部缴纳完毕。另外2人因涉嫌安全生产犯罪，目前被羁押于伊宁县看守所，相关刑事案件正在审理中，故暂未完成行政处罚。
（2）吊销资格证书情况
《事故调查报告》建议由住建部门吊销1名责任人员执业资格证书，由应急管理部门吊销5名责任人员安全生产有关的资格证书。2025年5月，自治区住房和城乡建设厅在“全国建筑市场监管公共服务平台”和“新疆工程建设云系统”内查询核实，建议吊销执业资格证书的人员名下已无相关职业资格证书。伊犁州应急管理局将建议吊销与安全生产有关资格证书的5名责任人违法违规问题线索，已移交发证机关，由发证机关依法依规处理。
2．对责任单位的行政处罚情况
《事故调查报告》建议对6家责任单位实施行政处罚，其中2家由伊犁州应急管理局处罚、3家由自治区应急管理厅处罚、1家由自治区住房和城乡建设厅处罚。经核查，具体落实情况如下：
（1）2024年10月22日，伊犁州应急管理局对西部黄金伊犁有限责任公司作出罚款600万元的行政处罚决定，该公司于10月23日缴纳完毕。2025年5月30日，伊犁州应急管理局对温州二井建设有限公司存在的其他违法违规问题进行另案调查处理，对2名责任人员作出罚款10万元的行政处罚决定。
（2）自治区应急管理厅依法对1家安全评价单位进行了处罚；另外2家安全评价单位的违法行为分别发生在2016年和2019年，因2家单位目前已不再从事安全评价服务相关业务且违法行为超过行政处罚最长追究时效，故未对2家单位实施行政处罚，符合相关法律规定。
（3）自治区住房和城乡建设厅将乌鲁木齐天助工程设计院（有限公司）的罚款处罚事项，委托伊宁县住房和城乡建设局执行。目前，因天助设计院法定代表人、总经理李金刚被羁押于伊宁县看守所，相关刑事案件正在审理中，故该行政处罚暂未完成；2025年6月16日，住房和城乡建设部对乌鲁木齐天助工程设计院（有限公司）作出降低资质的行政处罚，将其冶金矿山工程专业甲级资质降低为乙级资质。
（三）党纪政务处分落实情况
对此次事故发生负有责任的41名党员干部，均已由具有干部管理权限的机关依规依纪依法作出处理。
（四）其他问责建议落实情况
《事故调查报告》提出的通报批评建议，均已由相关单位落实到位，被通报批评单位均已向上级单位提交深刻书面检查。
二、事故防范和整改措施落实情况
（一）安全发展理念进一步树牢。“12·24”事故发生后，伊犁州党委、政府深入学习贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述和重要指示批示精神，进一步统一思想认识，树牢安全发展理念，以高度的政治责任感统筹部署事故整改工作和矿山领域安全生产整治提升工作。2023年以来，伊犁州党委、政府先后召开党委常委会会议、政府常务会议、安委会全体会议研究安全生产工作20余次，针对矿山领域安全生产作出重点安排，推动属地、行业监管和企业责任落地。常态化开展“12·24”事故反思活动，警示全州领导干部从政治站位、责任担当等方面查找安全生产工作差距，纠正统筹发展和安全中的思想偏差。新疆有色集团将每年12月24日设立为安全警示教育日，通过宣讲、座谈等形式开展警示教育，推动全员树立“安全生产一失万无”的底线思维。
（二）安全责任体系持续完善。压实党政领导责任。伊犁州、县（市）两级政府依据《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，制定党政领导干部安全生产职责清单和年度重点任务清单，将领导干部履职情况纳入督导检查、考核巡查，把安全生产成效作为领导班子和干部考核评价的重要参考，推动地方党政领导安全生产责任落实。伊犁州党委、政府主要领导与各县（市）签订安全生产目标责任书，明确责任目标和工作要求。州党委、政府分管领导带队围绕30个重点行业领域开展安全风险隐患大排查，累计排查整改各类问题隐患7649条。伊宁县研究制定《伊宁县深刻汲取“12·24”事故教训进一步强化安全生产工作三十条措施》，从制度层面防范化解矿山领域安全风险；安排22名县级干部包保全县51家重点企业，并明确1名县级领导常驻县应急管理局，统筹协调县安委会办公室日常工作。压实部门监管责任。自治区安全生产委员会制定“三管三必须”实施细则，细化各部门的安全监管责任。生态环境、自然资源、应急管理等行业部门按照“三管三必须”要求，推动业务工作与安全生产工作协同推进，建立健全部门间沟通协调机制，形成监管合力。自治区国资委修订《自治区国资委监管企业安全生产工作考核奖惩办法》《自治区国资委监管企业安全生产工作考核奖惩办法》，将事故防控和企业主要负责人履行安全生产职责情况作为约束性指标，与经营业绩、薪酬兑现挂钩，发挥考核指挥棒作用。伊犁州制定《伊犁州直安全生产治本攻坚三年行动方案（2024—2026）》，组建工作专班，推出抓组织、抓重点、抓整治、抓教育的“四步走”工作法，各部门排查重大事故隐患1879条，整改完成率99.5%。州生态环境局按照《建设项目环境风险评价技术导则》规范环境风险评价流程。州自然资源局履行矿山地质环境保护和土地复垦方案审查职责，督促西部黄金伊犁有限责任公司重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案并按程序送审。
（三）深入开展专项治理行动。矿山安全生产攻坚取得一定成效。“12·24”事故发生后，自治区党委、政府部署开展一系列矿山安全专项整治行动。2023年2月—6月，邀请应急管理部、国家矿山安全监察局组织专家对自治区矿山安全生产开展帮扶指导，通过“查企督政、逐矿攻坚”的方式，排查治理一般事故隐患10726条、重大事故隐患792条，解决了一批长期积累的重难点问题。各级应急管理部门紧盯露天转井下开采矿山等六类矿山，派出49个专项检查组检查矿山275矿次，发现各类问题隐患1111项，其中重大事故隐患66项。自治区应急管理厅深入推进隐蔽致灾因素普查和重大灾害治理，对608处矿山的普查治理措施逐一审核，推动14座尾矿库完成闭库治理；组织开展非煤矿山安全设施设计合规性诊断，全面排查源头风险，超前防范、深挖根治重大事故隐患，相关经验在全国示范推广。矿山生态修复专项治理稳步开展。自治区自然资源厅在全区部署开展为期6个月的矿山生态修复情况专项排查整治，重点排查方案编报备案、实施及监管系统录入情况，严格按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理”的原则，加强矿山企业履行地质环境治理恢复义务的日常监管，并聘请专家现场核实检查。2024年以来，全区自然资源部门共立案查处矿产违法案件313件，其中自然资源厅抽查检查87家矿山企业矿山地质环境保护与土地复垦情况，共查处问题224个。生态环境执法监管持续加强。自治区生态环境厅以安全生产治本攻坚三年行动为契机，组织各地生态环境部门开展突发环境事件隐患排查整治。2024年以来，共排查发现环境风险隐患2232个，已完成整改2222个；查处涉危险废物等违法案件157起，累计罚款金额1934.13万元。
（四）矿山智能化、标准化建设加快推进。有序推进智能化建设。伊犁州制定煤矿、非煤矿山智能化建设方案，督促指导辖区矿山企业推进智能化建设。截至目前，3家煤矿通过自治区智能化验收，达到智能化矿井中级水平，2家非煤矿山列入自治区非煤矿山智能化建设示范矿井。安全标准化建设取得一定进展。目前，伊犁州正常生产的6家煤矿中，有3家通过安全生产标准化一级国家级验收，1家通过安全生产标准化一级自治区级验收。
（五）基层基础工作不断夯实。矿山监管力量得到补充。伊犁州、县（市）两级组织部门抽调具备专业知识背景的人员充实到应急管理部门，矿山安全监管人员从48人增加到72人。州、县两级政府投入600余万元，通过政府购买服务的方式聘请第三方安全技术机构，对矿山企业开展3轮次专家会诊和隐患排查。能力提升工作逐步开展。伊犁州组织开展2期应急管理能力专题提升班，累计对1000余名政府部门及企业安全管理人员开展培训，选派45名州、县两级矿山监管干部及企业负责人赴哈密、徐州等地开展交叉学习，借鉴先进地区经验。伊犁州自然资源局定期举办业务培训班，将矿山地质环境治理恢复相关政策、自然资源领域安全生产防范重点纳入培训内容，提升工作人员业务能力水平。矿山救护队伍建设取得进展。伊犁州投入2000万元加大队伍救援装备、车辆和物资投入，国家矿山救援伊犁中队取得三级救援资质并开展工作。指导16家矿山企业签订矿山救护协议，实现矿井救护服务全覆盖。安全监督体系逐步完善。鼓励群众举报身边隐患和安全生产违法行为，在矿山、化工、建筑等重点领域企业设立举报公示牌，推动建立事故隐患内部报告奖励机制，以“外部监督+内部激励”推动隐患排查治理从“被动排查”向“主动管理”转变。
三、评估发现的主要问题
评估工作组通过查阅资料、座谈交流、随机抽查生产经营单位，发现伊犁州及所属相关县（市）在统筹发展和安全方面仍存在一些问题和差距，个别部门未及时落实《事故调查报告》提出的整改事项，个别企业在安全管理上还存在漏洞。主要是：
（一）行政处罚处理建议未落实到位。伊犁州应急管理局和自治区住房和城乡建设厅收到《事故调查报告》及批复后，未及时依法对相关责任单位和责任人员的违法行为启动立案查处程序，直至自治区开展评估工作时，在评估工作组的督办提醒下，才对部分人员进行行政处罚，导致个别事故责任单位和责任人员因目前正处于刑事案件审理阶段，无法正常开展行政处罚工作，影响责任追究闭环。
（二）工作作风还存在不实问题。评估工作组现场检查发现，伊宁县制定的《伊宁县党政领导干部安全生产年度重点工作任务清单》（2023年、2024年）与实际工作情况严重不符，部分任务连续2年存在照搬照抄现象，未结合县域安全风险实际制定针对性工作措施。例如：县委副书记、县长2023年、2024年的重点任务为“研究出台《自治区矿山安全高质量发展的意见》并组织实施”“组织制定《自治区管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全实施细则》”；分管安全生产的县委常委2023年、2024年的重点任务为“推动出台《自治区报废机动车全过程监督管理办法》”；分管安全生产的副县长2023年、2024年的重点任务为“修订出台《自治区消防安全责任制实施办法》”等，上述任务均属于自治区层面职责范畴，与县级领导干部的工作职能不匹配，且未根据年度工作重点动态调整。
（三）个别部门安全监管责任落实不到位。伊犁州自然资源局自2023年2月起部署开展矿山地质环境治理恢复专项整治工作，明确要求“各县市自然资源局应加强矿山地质环境治理恢复日常监管，每季度对辖区内矿业权开展1次全覆盖巡查”“州自然资源局每年按20%比例对全州矿业权进行随机抽查，实地检查矿山企业履行地质环境治理恢复义务情况，同时检查各县市自然资源局对辖区内矿山地质环境保护与治理恢复的监督管理情况”，但评估时未提供相应的检查记录、报告等印证资料，存在“重安排、轻落实”的问题。2024年，自治区自然资源厅对伊犁州矿山开展矿山地质环境保护与土地复垦情况“双随机、一公开”检查时，仍发现8家矿山存在未制定年度生态修复计划、未执行年度工作报告制度等13项问题隐患，反映出属地安全监管责任落实不力。
（四）政策衔接缺乏主动靠前服务意识。伊犁州生态环境部门在2016—2019年期间，先后批复4个矿山生态环境保护与恢复治理方案。“12·24”事故发生后，该部门于2023年对上述方案作出全部废止的决定，但未充分考虑已实施项目的连续性，未针对方案废止后矿山企业如何衔接新旧政策、推进未完成治理工作制定指导意见或帮扶措施。
（五）个别企业安全生产主体责任落实还有明显差距。部分矿山企业在安全设施设计合规性诊断工作中，存在“问题与整改措施不匹配”的情况，未对诊断发现的问题做到全面整改，仍有部分隐患未得到有效治理。个别企业未结合自身生产经营实际编制安全生产规章制度，虽然规章制度看似“全面”“厚重”，但内容缺乏可操作性与针对性，存在“制度虚化”现象，无法有效指导实际安全生产工作。部分企业风险分级管控和隐患排查治理“双重预防体系”建设流于形式，未从作业活动、设备设施、职业危害等开展全面风险分析与评估，难以实现风险精准防控。
四、工作建议
（一）提高政治站位，铸牢安全发展思想根基。伊犁州各级党委、政府和部门要深入学习贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述和重要指示批示精神，坚持人民至上、生命至上，统筹发展和安全，切实增强做好安全生产工作的政治自觉、思想自觉、行动自觉，树牢底线思维、红线意识。深刻汲取“12·24”事故惨痛教训，举一反三查找安全生产工作存在的薄弱环节，总结事故整改过程中行之有效的经验做法，并推广到其他行业领域，推动从“解决一个问题”向“解决一类问题”延伸，全面提升全领域安全治理水平。严格落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，层层压实党政领导责任、部门监管责任和企业主体责任，填补监管漏洞，重点解决安全责任落实“政热企冷”、“上热下冷”的问题。要在事前预防上下功夫，织密人防、技防、工程防、管理防网络，强化源头管控，完善并落实安全生产风险排查整治和责任倒查机制，确保重大风险安全可控、重大事故隐患动态清零，推进安全生产治理模式向事前预防转型。鼓励社会公众和企业一线员工参与安全生产举报监督，让广大人民群众成为执法部门的“千里眼”“顺风耳”。
（二）强化责任担当，夯实安全治理工作基础。一是优化责任清单，杜绝形式主义。伊犁州、县（市）两级政府要对照《地方党政领导干部安全生产责任制规定》及《自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅关于推进矿山安全高质量发展的实施意见》，紧密结合辖区产业特点、安全风险实际，每年根据上级工作部署、辖区安全形势变化情况，动态调整并制定党政领导干部安全生产职责任务清单，坚决杜绝照搬上级文件、设定与职能不匹配的任务。要将清单落实情况纳入领导干部年度考核，强化考核结果运用，倒逼责任落实。二是加强督导督办，提升整改时效。对《事故调查报告》提出的处理建议实行“挂图作战、销号管理”，明确责任单位、责任人及完成时限，定期调度进展情况。针对行政处罚与刑事案件审理的衔接问题，由州政府牵头，建立司法机关与行政监管部门的定期沟通机制，明确刑事案件审结后行政处罚的启动时限与流程，确保责任追究无遗漏、不拖延，实现“刑事+行政”责任追究闭环。三是推动作风转变，强化执行落地。建立安全生产工作“督查—反馈—整改—回头看”闭环机制，对各级部门部署的工作任务，不仅要检查“是否安排”，更要核查“是否落实、效果如何”，杜绝“以文件落实文件、以会议落实会议”。定期组织开展安全生产工作“回头看”，重点核查前期发现问题的整改情况，防止问题反弹，确保各项工作任务落地见效。
（三）完善监管机制，提升精准监管能力。一是补齐监管短板，强化队伍建设。伊犁州、县（市）两级应急管理局要严格落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》要求，补充矿山安全监管专业人员，确保采矿相关专业人员占比达到规定标准；定期组织监管人员开展专业技能培训，提升发现事故隐患、处置复杂问题的能力。建立健全应急管理、生态环境、自然资源等部门的联合执法机制，明确执法频次、检查重点及部门职责，形成“分工协作、齐抓共管”的监管格局，避免出现“12·24”事故中暴露出的监管盲区。二是规范执法流程，强化衔接协同。应急管理、自然资源、公安等部门要严格落实“行刑衔接”工作机制，对矿山领域无证开采、越界开采等重大违法案件，在查清违法事实后及时将案件线索移送，确保违法犯罪行为依法受到惩处。三是优化政策执行，做好指导帮扶。伊犁州生态环境部门要对2023年废止的4个矿山生态环境保护与恢复治理方案实施情况进行全面梳理，针对已实施的项目制定过渡性方案，明确新旧政策衔接的具体要求和时限，并组织专家对相关企业开展“一对一”帮扶指导，帮助企业平稳过渡，避免政策调整导致工作断档。自治区生态环境厅要加强对各地政策执行的指导，定期评估政策实施效果，及时纠偏政策执行中的问题。
（四）压实矿山企业主体责任，筑牢安全生产防线。一是深化隐患整改，完善双重预防体系。矿山企业要对自治区和伊犁州开展矿山安全生产工作帮扶指导、执法检查中发现的问题隐患，制定明确的整改措施、责任人和完成时限，务必做到所有问题隐患闭环整改。要进一步规范安全风险分级管控和隐患排查治理“双重预防机制”建设，从作业活动清单、设备设施清单、职业危害清单入手，全面开展风险分析和评估，制定针对性的管控措施。定期组织员工开展风险辨识培训，提升员工的风险防范意识，确保双重预防体系真正融入日常生产管理。二是健全制度体系，提升制度执行力。矿山企业要结合自身生产工艺、设备特点及岗位需求，修订安全生产规章制度，明确制度执行的责任部门和考核标准。定期组织员工学习规章制度，开展制度执行情况检查，对违反制度的行为严肃追责，避免“制度挂墙、执行走样”。三是强化基础管理，提升应急处置能力。矿山企业需按规定配全配齐“五职”矿长，确保人员资格符合要求。组织全员学习《重大事故隐患判定标准》，提升隐患识别能力。建立技术装备淘汰更新机制，对超过使用年限、不符合安全标准的设备及时淘汰。定期开展事故报告和应急救援专项培训，明确事故报告的责任人、时限和流程。完善事故隐患内部报告奖励机制，公开奖励情况，鼓励员工主动报告隐患，形成“人人查隐患、人人抓安全”的良好氛围。
（五）加快矿山智能化升级与落后设备淘汰，提升本质安全水平。伊犁州需结合辖区矿山产业实际与安全治理需求，统筹推进矿山智能化建设与落后设备更新淘汰工作。进一步细化矿山智能化发展规划，明确不同规模、类型矿山的智能化建设目标，加大政策扶持与资金引导，推动现有示范矿井深化智能化应用，同时鼓励中小型矿山普及基础智能安防设备，以技术赋能降低人工操作风险。建立健全矿山设备安全管理机制，明确落后设备淘汰时限，定期组织开展矿山设备专项排查，重点清查超过使用年限、不符合安全标准的老旧设备，督促企业落实设备更新责任。通过“智能化升级+落后设备淘汰”双向发力，持续提升矿山生产安全水平，夯实矿山安全治理技术基础。
